Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge è finalizzata a dare attuazione ai princìpi fondamentali contenuti negli articoli 2 e 3 della Costituzione, dove non solo vengono tutelati i diritti inviolabili dell'uomo e si trova un diretto riconoscimento delle formazioni sociali in cui gli individui svolgono la loro personalità, ma si afferma anche la pari dignità sociale nonché l'eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. D'altronde, il secondo comma dell'articolo 3 della Costituzione stabilisce che «È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese». Il doveroso richiamo a tali norme costituzionali serve a dimostrare che il riconoscimento da parte dell'ordinamento di una adeguata tutela giuridica alle unioni affettive diverse da quelle fondate sul matrimonio non solo non si porrebbe in contrasto con la Legge fondamentale, ma sarebbe addirittura imposto da quegli stessi princìpi supremi.
Né è immaginabile un conflitto con altre disposizioni della Costituzione. Vero è che la Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio (articolo 29), il che sta a significare che la Costituzione impone al legislatore di disciplinare i diritti e di regolare i rapporti nascenti dalla famiglia tradizionale, ma non viene affatto vietato di tutelare e di prevedere un regime differenziato per le unioni non matrimoniali.
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I due piani restano, infatti, necessariamente separati e distinti.
Le cause che spingono le persone a decidere di non contrarre matrimonio sono, peraltro, molteplici e non è questa la sede adatta per svolgere un'indagine approfondita sulle ragioni più intime (quelle che riguardano il modo di concepire i legami affettivi nella società) o anche di semplice opportunità (che attengono, invece, a motivazioni di diversa natura, economica e no) che influenzano le scelte dei cittadini. In molti casi, la determinazione di non sposarsi dipende dalla stessa intensità del vincolo matrimoniale che, non va dimenticato, comporta anche l'instaurazione di nuovi legami (derivanti dai rapporti di affinità). Tale intensità si manifesta non solo sul versante della minuziosa disciplina dei diritti e dei doveri dei coniugi, ma anche, e soprattutto, nella analitica regolamentazione delle procedure di separazione e di divorzio. Per molte persone, il rifiuto del matrimonio nasce proprio dalla consapevolezza (o da un velato timore) delle conseguenze giuridiche (e, assai spesso, giudiziarie) che possono scaturire da un legame preso troppo alla leggera.
Se un'ampia fetta della popolazione sceglie la via della convivenza more uxorio, non si può allora liquidare tale opzione come una fuga dalle responsabilità: in moltissimi casi tale decisione è fondata su una seria e matura valutazione delle aspettative di vita comune.
Ci sono poi altre categorie di individui che neanche volendo potrebbero mai sposarsi con rito civile: eppure si tratta di coppie che sono spesso unite da forti e duraturi legami affettivi. Per il diritto di famiglia, l'identità di sesso dei nubendi costituisce, infatti, un ostacolo insormontabile. Non essendo previsto alcun istituto giuridico idoneo ad assicurare una adeguata tutela alle coppie omosessuali, si viene a generare una oggettiva disparità rispetto alle coppie eterosessuali che possono invece scegliere di contrarre matrimonio o di formare una famiglia di fatto.
Peraltro, va detto che molte coppie eterosessuali che preferiscono la convivenza al matrimonio, invocano, da un lato, il riconoscimento di una maggiore libertà nella definizione dei loro rapporti patrimoniali e non patrimoniali e, dall'altro, la possibilità di potersi registrare in modo da poter beneficiare di alcuni diritti sociali.
La stipulazione di «patti civili» registrabili consentirebbe, infatti, di estendere alcuni diritti che sono già previsti per i coniugi (senza con ciò arrivare alla pienezza dell'equiparazione): si pensi al diritto alla reversibilità della pensione, al diritto del compagno superstite a succedere in qualità di erede a quello defunto e alla possibilità di delegare le decisioni sanitarie in caso di sopravvenuta incapacità.
Una legge in materia risponderebbe anche al bisogno di assicurare una minima uniformità giuridica a livello nazionale, considerato che a livello locale vengono già estesi alle coppie di fatto alcuni diritti, che un tempo erano esclusivo appannaggio delle coppie unite in matrimonio. Tale situazione rischia evidentemente di generare una preoccupante frammentazione giuridica sul territorio. Con ciò non si vuole disconoscere l'autonomia delle regioni e degli enti locali in materia di servizi sociali, ma sembra opportuno assicurare un minimo di uniformità nella tutela.
Questa normativa servirà anche ad evitare il pericolo di discriminazioni allorché le coppie registrate si debbano rapportare con le amministrazioni pubbliche. Allo stesso tempo, è parso equo estendere a tali coppie anche gli stessi diritti, riconosciuti ai coniugi, in materia di accesso al lavoro, di avanzamento e di permessi.
Per rendere possibile ciò è stato costruito un sistema diverso da quello matrimoniale, alternativo ad esso, ma caratterizzato da minori vincoli e, conseguentemente, da più limitati diritti. Rispetto al matrimonio, come già anticipato, non sorgerebbero conflitti, poiché è stato previsto lo scioglimento automatico del patto civile di solidarietà se uno degli stipulanti contrae successivamente un'unione matrimoniale. Non è, inoltre, possibile essere legati, nello stesso tempo, da più patti civili di solidarietà.
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L'ordinamento deve anche tenere conto di tutte quelle coppie che scelgono (e che continueranno a scegliere) di restare puramente di fatto. Per queste persone, ovviamente, non si pone un problema di registrazione, né si tratta di disciplinare dettagliatamente i rispettivi diritti e obblighi (lasciati qui essenzialmente alle decisioni degli interessati), quanto di delineare una cornice giuridica all'interno della quale sia prevista, ad esempio, la possibilità di stipulare privatamente accordi di convivenza, attraverso i quali disciplinare taluni aspetti patrimoniali e non patrimoniali della vita in comune. Allo stesso tempo, sembra consigliabile estendere anche a tali coppie alcuni diritti che sono oggi previsti soltanto per la famiglia fondata sul matrimonio.
Parallelamente è parso opportuno tutelare anche tutte quelle persone che coabitano stabilmente, essendo unite da ragioni di parentela, affinità, adozione, tutela o da altri vincoli solidaristici. Queste persone sono mosse talvolta da ragioni economiche, per la necessità di far fronte alle esigenze quotidiane, ma sono spinte soprattutto dal bisogno di prestarsi mutua assistenza per fare «comunità» in una società che è sempre più sorda e fredda di fronte alle esigenze dei più deboli (si pensi alle persone anziane, talvolta abbandonate a se stesse). Non vi è ragione per non estendere a tali nuclei alcuni diritti previsti per le famiglie, tenendo ovviamente presente le peculiarità di tali formazioni sociali; allo stesso tempo, può essere ammissibile che tali soggetti stipulino tra loro appositi accordi di coabitazione.
La presente proposta di legge si suddivide in quattro capi, dedicati rispettivamente ai princìpi generali, ai patti civili di solidarietà, alle coppie di fatto e ai nuclei stabili di persone e, infine, alle disposizioni comuni.
Il capo I contiene due articoli, il cui contenuto si richiama direttamente ai princìpi fondamentali posti dagli articoli 2 e 3 della Costituzione. Il collegamento alle citate norme serve a chiarire che il riconoscimento delle formazioni sociali qui tutelate non si pone in contrasto con altre disposizioni (in particolare, con l'articolo 29 della Legge fondamentale), in quanto è la stessa Costituzione a riconoscere e a garantire i diritti inviolabili dell'uomo («sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità») e ad affermare la pari dignità sociale dei cittadini e l'eguaglianza davanti alla legge. Di fondamentale importanza anche il principio enunciato nel comma 2 dell'articolo 2 della proposta di legge, in cui è sancito il divieto di discriminazione, stabilendosi che «Le formazioni sociali tutelate ai sensi della presente legge e i loro componenti come singoli non possono subire ingiuste discriminazioni fondate sulla natura della relazione o su motivazioni sessuali».
Il capo II si occupa del patto civile di solidarietà ed è suddiviso in otto sezioni (condizioni per la costituzione; stipulazione; contenuto ed effetti; cause di nullità; scioglimento; diritto internazionale privato; norme relative al contraente straniero; disposizioni finali).
Nella sezione I, dedicata alle condizioni per la costituzione del patto civile di solidarietà, il patto è definito come «l'accordo tra due persone fisiche maggiorenni, anche del medesimo sesso, legate da vincoli affettivi, per organizzare la vita in comune e per regolare gli aspetti patrimoniali e non patrimoniali della convivenza» (articolo 3). Seguono le disposizioni che riguardano gli impedimenti e il divieto temporaneo di un nuovo patto (articoli 4 e 5). Per quanto riguarda gli impedimenti, è previsto il divieto di contrarre un patto civile di solidarietà per i minori di età e per gli interdetti. È sembrato opportuno, infatti, richiedere la piena capacità di agire, trattandosi di un impegno che comporta la stipulazione di accordi aventi natura patrimoniale. Sono, inoltre, estesi ai patti civili di solidarietà gli impedimenti previsti dagli articoli 87 e 88 del codice civile, e viene stabilito che «Le disposizioni dell'articolo 88 del codice civile si applicano anche in caso di omicidio tentato o consumato sulla persona alla quale l'altra era legata da un patto civile di solidarietà». L'articolo 5 prevede il divieto
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temporaneo di un nuovo patto, vietandosi di stipularne uno nuovo se non siano decorsi almeno trecento giorni dallo scioglimento del precedente matrimonio o patto.
La sezione II contiene le norme che riguardano la stipulazione del patto civile di solidarietà. La richiesta va rivolta, con istanza in carta libera, all'ufficiale dello stato civile del comune di residenza di uno dei due contraenti, i quali devono autocertificare l'assenza di impedimenti (articolo 6). L'ufficiale dello stato civile deve convocare i richiedenti per l'assunzione dell'impegno entro un mese dal ricevimento della richiesta. L'articolo 7 chiarisce quali sono gli elementi essenziali del patto civile di solidarietà, la cui mancanza determina la nullità e l'inefficacia del patto medesimo. L'articolo 8 disciplina la procedura per l'assunzione dell'impegno di solidarietà, che si svolge davanti all'ufficiale dello stato civile alla presenza di due testimoni e che si conclude con la sottoscrizione del patto. Successivamente l'ufficiale dello stato civile provvede alle necessarie iscrizioni nell'apposito registro. Le altre norme contenute nella sezione riguardano, rispettivamente, l'istituzione in ogni comune di un registro delle unioni civili, il modo in cui può essere fornita la prova della celebrazione e la possibilità di ricorrere al tribunale in caso di ingiustificato rifiuto da parte dell'ufficiale dello stato civile. Tale ultima previsione (articolo 11) si rende necessaria per evitare che l'eventuale ingiustificato rifiuto, ritardo o astensione dell'ufficiale dello stato civile penalizzi i richiedenti. In caso di accoglimento, il tribunale ordina all'ufficiale dello stato civile di compiere le formalità o le registrazioni previste dalla legge e, inoltre, vengono posti a carico dell'amministrazione comunale le spese di giudizio e l'eventuale risarcimento del danno subìto dai richiedenti. A questo proposito, occorre anticipare che nella sezione VIII sono anche previste delle sanzioni penali a carico dell'ufficiale dello stato civile in caso di ingiustificato rifiuto di celebrare o di eseguire le registrazioni, oppure in ipotesi di inottemperanza all'ordine dato dal tribunale.
La sezione III si riferisce al contenuto e agli effetti del patto civile di solidarietà. In questa sezione sono state collocate le norme dedicate al regime patrimoniale (articolo 12), al contenuto del patto civile di solidarietà e alla possibilità di disciplinare tra le parti i loro rapporti con apposite clausole (articolo 13). In particolare, sono considerate valide le clausole con le quali una parte si impegna a versare all'altra o ai figli di questa, in caso di scioglimento del patto, una somma a titolo di mantenimento.
L'articolo 14 riguarda gli effetti del patto tra le parti e rispetto ai terzi, mentre gli articoli 15 e 16 si occupano, rispettivamente, di individuare le disposizioni applicabili e di disciplinare le modifiche dei patti. Gli articoli 17 e 18 riguardano i diritti (tra i quali il diritto a partecipare agli utili d'impresa) e i doveri degli stipulanti, nonché gli obblighi verso i figli comuni. Gli altri articoli contengono norme in materia di diritti sociali, trattamento fiscale e previdenziale (articolo 19), nonché di successione a causa di morte (articolo 20), di alimenti (articolo 21), di successione nei contratti di locazione (articolo 22), di decisioni sanitarie e di disposizioni sulla sepoltura (articolo 23), di assistenza sanitaria e penitenziaria (articolo 24) e, infine, di sospensione della prescrizione (articolo 25).
La sezione IV contiene tre articoli concernenti le cause di nullità. In particolare è stato specificato che, a differenza della nullità derivante dalla mancanza di elementi essenziali, la nullità delle singole clausole non vizia l'intero patto, salvo che una o entrambe le parti si siano determinate a concluderlo esclusivamente in ragione della clausola dichiarata nulla.
Nella sezione V (articoli 29-31) sono state inserite le disposizioni concernenti lo scioglimento del patto civile di solidarietà, che viene meno in caso di morte o di scomparsa di una delle parti, ovvero se uno degli stipulanti contrae successivamente matrimonio. Le parti possono anche sciogliere il patto per mutuo consenso
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o con decisione unilaterale, che in questo caso va notificata all'altra parte. Le altre norme sono dedicate ai provvedimenti in tema di figli (articolo 30) e ai rapporti patrimoniali successivi allo scioglimento (articolo 31).
L'articolo 32, contenuto nella sezione VI, chiarisce che un cittadino italiano può stipulare all'estero con un altro cittadino o con uno straniero un patto civile di solidarietà, e modificare il medesimo, avvalendosi delle rappresentanze consolari all'estero. L'articolo 33 riguarda le modifiche alla legge n. 218 del 1995 in tema di diritto internazionale privato.
La sezione VII prevede norme relative al contraente straniero: l'articolo 34 stabilisce che i cittadini italiani possono stipulare in Italia un patto civile di solidarietà con gli stranieri ivi regolarmente soggiornanti; anche i cittadini stranieri possono stipulare tra loro un patto civile di solidarietà se entrambi i soggetti sono in regola con il permesso di soggiorno. L'articolo 35 regolamenta il rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari, mentre l'articolo 36 disciplina le modalità di acquisto della cittadinanza italiana da parte dello straniero che abbia contratto un patto civile con un cittadino italiano.
Nella sezione VIII sono previste, anzitutto, sanzioni penali, di crescente gravità, a carico dell'ufficiale dello stato civile in caso di rifiuto di celebrare o di eseguire le registrazioni ovvero in ipotesi di inottemperanza all'ordine dato dal tribunale (articolo 37). L'articolo 38 prevede un illecito amministrativo a carico dell'ufficiale dello stato civile che esegua indebitamente la registrazione, essendo a conoscenza di un impedimento. Seguono le modifiche alle norme del codice penale (articolo 39) e al codice di procedura penale (articolo 40). Sul primo versante si è provveduto ad adeguare la nozione di «prossimi congiunti» di cui all'articolo 307 del codice penale, inserendo tra essi anche coloro che sono uniti da un patto civile di solidarietà. Tale modifica è destinata ad incidere sia sulle altre norme del codice penale, sia sugli articoli del codice di rito che si richiamano a tale nozione. Altre modifiche riguardano l'inserimento di una nuova circostanza aggravante in tema di omicidio (articolo 577 del codice penale) e l'applicazione alle persone che hanno stipulato un patto civile di solidarietà dell'aggravante prevista dall'ultimo comma dell'articolo 591 del codice penale. Si è inoltre estesa agli stipulanti la causa di non punibilità indicata nell'articolo 649 del codice penale. L'articolo 40 stabilisce che il diritto alla riparazione di cui all'articolo 644 del codice di procedura penale, in caso di persone unite da un patto civile di solidarietà, si trasmette anche a favore del contraente superstite.
Il capo III della proposta di legge è dedicato alle coppie di fatto e ai nuclei stabili di persone, secondo la definizione fornita dall'articolo 41, che chiarisce l'ambito di applicazione di queste disposizioni anche in relazione alla durata richiesta della coabitazione. L'articolo 42 prevede che le persone legate da un'unione di fatto o che compongono un nucleo stabile possono disciplinare i loro rapporti patrimoniali e no, stipulando degli appositi accordi di coabitazione. Le altre norme concernono le politiche di sostegno e l'estensione di taluni diritti in materia di edilizia popolare (articolo 43), nonché alcune previsioni in tema di lavoro, di diritti sociali in genere e di trattamento fiscale (articoli 44 e 45). Sono, inoltre, previste norme in materia di successione nei contratti di locazione (articolo 46) e di partecipazione agli utili nell'impresa (articolo 47). Seguono le disposizioni riguardanti le decisioni sanitarie (articolo 48), l'assistenza sanitaria e penitenziaria (articolo 49), le disposizioni sulle funzioni funebri e sulla sepoltura (articolo 50). Gli articoli 51 e 52 delineano, invece, i confini esterni delle norme contenute nel presente capo. L'articolo 53 disciplina i modi in cui può essere fornita la prova della coabitazione, mentre l'articolo 54 reca una modifica all'articolo 96 del codice di procedura penale.
Il capo IV è costituito da un unico articolo che prevede l'istituzione in ogni comune, con popolazione superiore a 100.000 abitanti, di un difensore dei diritti delle formazioni sociali di cui alla presente legge.
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